Utvalgt naturtype. – Vi var ikke i tvil om at de hule eikene i Horten måtte bevares. Når regjeringen har gitt en egen forskrift om hule eiker, ville det rett og slett vært tjenesteforsømmelse om vi ikke fulgte opp dette.

Fylkesmiljøvernsjef Elisabeth Rui og plansjef Fred-Ivar Syrstad hos Fylkesmannen i Vestfold kjørte arealplansaken om en ny idrettshall på 3500 m² ved en ny videregående skole i Horten kommune, til innsigelse hos Kommunal- og moderniseringsdepartementet i mai 2016. I planen ville kommunen felle rundt åtte hule eiketrær.

Det høres kanskje ikke så viktig ut, men hule eiker er en utvalgt naturtype og beskyttet av naturmangfoldloven. Vestfold og andre fylker rundt Oslofjorden hører til kjerneområdet for gamle eiketrær i Norge, og Horten er ett av Norges viktigste områder for unike og sjeldne insekter knyttet til hule eiker.

Klar tale fra Miljødirektoratet. De fleste hule eikene er mer enn 200 år gamle, og i slike trær kan det leve opptil 1500 ulike arter – som insekter, sopp og lav. Mange av disse artene har hule eiker som sitt eneste levested, og flere av dem er rødlistet, det vil si truet eller nær truet. Mange av disse artene er i tillegg lite mobile. Om treet de bor i dør, klarer de ikke å finne et annet sted å bo, om det ikke står et lignende tre i nærheten.

De hule eikene i Horten står som en slags korridor mellom to verdifulle forekomster av eiker, ifølge Miljødirektoratet. Om man tar disse trærne, kuttes muligheten artene har for å spre seg fra det ene området til det neste.

Flere uheldige konsekvenser. I kommunens egen verdi- og konsekvensvurdering fra 2011, som utredet både videregående skole og idrettshall, er konsekvensene vektet i mer negativ enn positiv retning. Foruten fjerningen av den utvalgte naturtypen ‘hule eiker’, er den planlagte utbyggingen negativ både for landskapsverdien, kulturmiljøet, støynivå og lekeområder slår konsekvensutredningen fast.

Miljødirektoratet konkluderte i januar 2017 at dersom eiketrærne hugges, så vil dette bryte med føringene i naturmangfoldloven § 53, annet ledd, som sier at det skal tas særskilt hensyn til forekomster av utvalgte naturtyper for å unngå forringelse av forekomstenes økologiske tilstand. 

Strammer opp praksis. En enklere hverdag for folk flest. Levende lokaldemokrati. Det var blant satsingsområdene for Høyre og Frp da de overtok regjerings­kontorene i 2013. Regjeringen hadde som mål å forenkle offentlig sektor. Som et ledd i dette arbeidet har de gjort en rekke endringer i plan- og bygningsloven, kommet med rundskriv og nye retningslinjer for plansaker og strammet inn innsigelsespraksisen.

– Regjeringen ønsker at flest mulig saker avgjøres lokalt. Vi ønsker et sterkt lokaldemokrati. Vi er fornøyd med at det ikke blir oversendt flere saker enn nød­vendig, kommenterer statssekretær Lars Jacob Hiim i Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Han mener at sakene får like grundig behandling som før.

– Det blir alltid gjennomført befaring og møte med partene, og alle berørte depar­tementer får uttale seg. Departementet er svært fornøyd med at kommuner og private utbyggere ikke må vente lenger på en avklaring enn nødvendig.

Hindrer motforestillinger. Det har vært bred politisk enighet om at naturforvaltningen burde effektiviseres. Da Bård Vegar Solhjell var miljøvernminister under den rødgrønne regjeringen, var også han opptatt av at saksbehandlingen skulle være rask og ikke oppleves som for teknisk og byråkratisk.

– Jeg innførte tidsfrister og samordning av statlige innsigelser hos fylkesmennene, tidligere var det over 20 statlige instanser som kunne fremme innsigelser, sier han.

Høyre og Frp har i regjering videreført dette. Saksbehandlingstiden har gått ned fra i gjennomsnitt elleve måneder til rundt seks måneder, og fra nyttår i år ble det en fast ordning at fylkesmennene skal håndtere alle statlige innsigelser. Høyre og Frp-regjeringen har imidlertid også gjort en rekke andre innstramminger i ordningen for å få færre innsigelser til departementet.

– Jeg mener det er feil å oppfordre Fylkesmannen til å være tilbakeholden med å fremme innsigelser, sier Solhjell. – Jeg er sterkt imot regler som hindrer at viktige motforestillinger kommer frem. Min erfaring er at ingen kommer med innsigelser for å være vanskelig, de gjør det for å ivareta viktige naturhensyn.

Han påpeker at det er et svært lavt antall saker som kommer helt til departementsnivå – rundt 30 i året – og at det da vanligvis er viktige prinsipper og miljøhensyn som gjør at sakene ikke er blitt løst på et tidligere tidspunkt.

Under den rødgrønne regjeringen ble innsig­elsene som kom til departementet, tatt til følge i 58 prosent av sakene. De siste fire årene er 22 prosent av innsigelsene blitt tatt til følge.

– Det mener jeg er helt gal utvikling. Vi ga ofte medhold, fordi det ofte var en god grunn til at saken kom helt til departementet uten at man var blitt enige. Når Regjeringen hele tiden lar miljø­hensyn tape i slike saker, setter de standarden for mer nedbygging av naturen, sier Solhjell, som i mars tiltrådte som generalsekretær i WWF Verdens naturfond.

Ønsker lokalt selvstyre. Siden 17. januar har Venstre vært i regjering og Ola Elvestuen klima- og miljøminister. Det er for tidlig å se om dette fører til endringer i innsigelsespraksisen. De fire siste årene har Elvestuen flere ganger uttalt seg kritisk til Regjeringens naturvernpolitikk. Han var blant annet imot at planavdelingen ble flyttet fra Klima- og miljødepartementet.

Som miljøminister kommenterer han utviklingen slik i en e-post:

«For Regjeringen er det et mål å ha et sterkt lokalt selvstyre, der kommunene har lokalt handlingsrom i arealpolitikken. Men staten skal samtidig ivareta nasjonale interesser og vesentlige regionale interesser når vi behandler innsigelser.»

I hvilke saker kan vi forvente at naturvern vil veie tyngre enn lokale samfunnsinteresser?

«Der de bryter med nasjonale og vesentlige regionale miljøinteresser.»

Er miljøkompetansen i kommunene høy nok til at bevaring av naturmangfold kan sikres på kommunalt nivå?

«Det er behov for bedre overordnet planlegging for å gi kommunene grunnlag for å ta beslutninger. Vi har blant annet satt i verk et kunnskapsløft for natur og utarbeidet et økologisk grunnkart. Gjennom regionreformen vil fylkene styrke sin evne til å støtte opp om kommunenes planlegging. Arealplanleggingen i kommunene skjer i et samarbeid mellom kommunen og de regionale og statlige etatene.»

Mange hensyn. – For den videregående skolen i Horten – og derfor også for oss i kommunen – har det vært vesentlig med nærhet mellom skole og hall. Da blir det veldig få reelle muligheter for oss å bygge på. En kilometer er ikke nærhet når elever skal komme seg fra mattetime til gym, sier ordfører Are Karlsen i Horten kommune. Han påpeker videre at størstedelen av om­rådet der de ønsker at hallen skal ligge, allerede er asfaltert og brukes som parkeringsplass, og at de med denne løsningen griper lite inn i grøntarealene.

– Vi ønsker selvfølgelig å beholde flest mulig trær og har respekt for argumentene til fagfolkene, men vår oppgave som politikere er å ta valg basert på en helhetlig tanke, sier Karlsen.

Kommunen jobbet med planleggingen av idrettshallen i halvannet år før problemet med de hule eikene ble nevnt i de offentlige dokumentene. Fylkesmiljøvernsjefen mener dette er ett av hovedproblemene med denne saken.

– Da kommunestyret ble kjent med dette, var i realiteten allerede avgjørelsen om plasseringen tatt. I tillegg skal reelle alternativer utredes. Det ble ikke gjort i denne saken, sier plansjef Fred-Ivar Syrstad fra Fylkesmannen i Vestfold.

Hovedargumentet fra kommunen blir da at grunnet arealknapphet og kostnader med å flytte eksisterende gressbane, ville det ikke kunne ha blitt bygd en så stor hall og derfor må 'noen eiker' nå hugges.

Avveining mellom interesser. Klima- og miljødepartementet laget i fjor et rundskriv som for­klarer hvilke nasjonale og vesentlige regionale miljø­interesser som skal legges til grunn ved vur­dering av innsigelse. Skrivet sier hvor man skal legge listen for innsigelser der miljøverdier er truet.

– Det er viktig at miljøforvaltningen og andre sektorer som er berørt, følger gjeldende retnings­linjer og kommer med innsigelse der det er grunnlag for det, selv om overordnet myndighet kommer til en annen konklusjon enn innsigelsen, sier Bjørn Bjørnstad, avdelingsdirektør i Miljødirektoratet.

Innsigelsessaker innebærer ofte vanskelige avveininger mellom ulike interesser. Mange av innsigelsessakene handler om utbygging. Hvis Miljødirektoratet ser at planene kommer i konflikt med verdifull natur, anbefaler de å lete etter gode alternativer. 

– Man kan ofte justere litt på planene ved å trekke utbyggingstiltak vekk fra verdifulle naturområder til områder der de får mindre konsekvenser, sier han. 

I innsigelsessaker der miljøhensyn er sentrale, gir Miljødirektoratet råd til Klima- og miljødepartementet, som i sin tur gir råd til Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Tidligere var det Miljøverndepartementet som avgjorde disse sakene, men etter regjeringsskiftet i 2013 ble ansvaret for plansaker flyttet til Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Miljøvernorganisasjoner har uttalt at denne flyttingen av planavdelingen, sammen med endringer i plan- og bygningsloven har ført til en systematisk over­kjøring av miljøhensyn i arealplansaker.

Naturtyper til besvær. Anne Sverdrup-Thygeson, professor i bevaringsbiologi ved NMBU (Norges miljø- og biovitenskapelige universitet), mener innstrammingene i innsigelser viser at Regjeringen ser på viktige arter og utvalgte naturtyper som noe som stikker kjepper i hjulene for samfunnsutviklingen.

– Det synes jeg er utrolig sørgelig. Det er jo ikke uendelig med areal på denne kloden. Du trenger ikke være rakettforsker for å se at vi ikke kan ha evig vekst, sier hun, og påpeker at vi allerede har endret langt over halvparten av Jordens overflate.

– Det viser hvor omfattende vi har tatt oss til rette.

Hun mener at det nesten alltid er naturen som får lide når saksbehandlingen forenkles og effektiviseres.

– Noen må snakke på naturens vegne, og det tar lengre tid. Vi må faktisk koste på oss å gå noen runder og sikre at vi tar de nødvendige hensyn. Det er naturen vi lever av, det er den som skaffer oss rent vann, mat, friluftsliv og andre naturgitte ressurser som vi så lett tar for gitt. 

Helheten sett fra lokalmiljøet. Naturmangfoldloven skal sikre at de ulike påvirkningsfaktorene ses i sammenheng, og at den totale belastningen på arter, naturtyper og økosystemer ikke overstiger tålegrensene.

 – Det er altså ikke nok å vurdere hver enkelt sak isolert. Man må se summen av alle inngrepene, forklarer førsteamanuensis i forvaltningsrett Nikolai K. Winge.

Dette er imidlertid krevende all den tid byggesøknader og dispensasjoner blir vurdert enkeltvis.

– Utfordringen i Norge er å sikre at kommunene løfter blikket ut over den enkelte byggesak, slik at det tas hensyn til helheten. Planlegging er det fremste virkemiddelet for å sikre helhetlige løsninger, og innsigelse er et viktig sikkerhetsnett for å sikre at det ikke vedtas planer med for stor slagside mot utbyggingsinteresser. På denne måten får man løftet sakene opp på et nivå som er bedre rustet til å se helhetsbildet, forklarer han.

Sverdrup-Thygeson tror også at det er krevende å se det store perspektivet fra et lokalt kommunehus:

– Det er den samlede belastningen som betyr noe. Dette skjønner vi, men det er krevende å veie det inn når du sitter i en liten kommune der lokale arbeidsplasser står på spill, alle kjenner alle, og der andre kan ha fått lov til å gjøre det samme før. Dessuten trenger du folk med relevant bakgrunn. Det er lett å skrive en setning om at tiltaket har liten effekt på naturmangfoldet, men å gjøre selve vurderingen kan være krevende, sier hun.

Lokal miljøkompetanse. Konsulentselskapet NIVI Analyse gjennomgikk i 2010 undersøkelser av kommunenes miljøkompetanse. Undersøkelsene viste at kompetansen varierte mellom kommunene, men at den generelt var for dårlig, og at det var et voksende gap mellom de forventninger som stilles til kommunene, og den kompetansen de faktisk har.

En Multikonsult-rapport fra 2014 viste at begrensede ressurser og kompetanse kunne være en utfordring i praktiseringen av reglene i Naturmangfoldloven.

Er miljøkompetansen i kommunene høy nok?

– Vi tror kommunene i stor grad utfører planleggingen på en god måte. Det er kommunene som har best kunnskap om lokale forhold, svarer statssekretær Lars Jacob Hiim i Kommunal- og moderniseringsdepartementet, og legger til at et prosjekt for å styrke kommunenes kompetanse på naturmangfold er satt i gang, og at kommunene henter inn kompetanse når det er nødvendig.

Professor Sverdrup-Thygeson arbeider for tiden med å få en nasjonal oversikt over hvor landets hule eiker er og hvilken tilstand de er i. I dag finnes det ingen slik oversikt. Det finnes flere saker der hule eiker står i et utbyggingsområde. Blant annet i Porsgrunn, Rygge og Grimstad. Så langt ser det ut til at disse løses på lokalt nivå.

Naturmangfoldloven sier at hensynet til natur skal veies opp mot andre samfunnsinteresser.

– Det er alltid mulig å argumentere for andre gode samfunnsinteresser i hver enkelt sak. Men ser du på saken på lengre sikt og i et større perspektiv, blir kanskje konsekvensene annerledes, og dermed også konklusjonen, sier Sverdrup-Thygeson. Hun mener det er på tide at verdien av naturmangfoldet blir tatt på alvor.

Planskisse for utbygging av ny hall på Lystlunden i Horten. Skjermdump: HORTEN KOMMUNE

Departementets avgjørelse. I Horten er arbeidet med å bygge den nye videregående skolen godt i gang.

Rui og Systad fra Fylkesmannen i Vestfold ble litt overrasket over konklusjonen fra departementet som kom i mars 2017. Departementet mente at det var viktigere å bygge hallen i nærheten av skolen enn å ta vare på de hule eikene. De er ennå ikke blitt felt, men arbeidet med idrettshallen vil snart starte. Ordføreren i Horten er glad for at departementet delte flertallet i kommunestyrets syn.

– Jeg mener det var viktig å ta denne ekstra runden, selv om det betyr at vi er blitt forsinket. Det er et kvalitetstegn at vi har sett nøye på dette, sier ordføreren.

Systad og Rui fra Fylkesmannen står og ser på et rødt merke på ett av eiketrærne som skal felles. Det markerer det ene hjørnet på den nye idrettshallen.

– Det er opp til Regjeringen å foreta denne vurderingen, og vi må justere vår kurs deretter. Denne saken vil få betydning for vår vurdering av lignende saker, uten at den skaper presedens for alle saker der hule eiker er et tema, sier Syrstad.

– Til det inneholder avgjørelsen for få avveininger og vurderinger som kan brukes i andre saker.

«Skummel utvikling for miljøet.»

– Endringen i innsigelsespraksisen er noe av det alvorligste som har skjedd for naturmangfoldet under Solberg-regjeringen, mener generalsekretær Christian Steel i miljøorganisasjonen Sabima.

– Vi forventer ikke at alle enkeltsaker skal gå i naturens favør, men når man svekker selve systemet og det sikkerhetsnettet som innsigelsesordningen er, da blir det veldig skummelt, sier han.

Sabima er paraplyorganisasjonen for de biologiske foreningene i Norge og jobber for å sikre god forvaltning av biologisk mangfold. Generalsekretæren forteller at de får rapporter fra kommuner og fylker, blant annet fra folk som arbeider i Forum for natur og friluftsliv, om at innsigelsesverktøyet nærmest er lagt dødt de siste årene.

– Da blir det mer frustrasjon blant folk som er engstelige for naturen og ser at utbyggerinteressene vinner oftere frem.

Naturvernforbundet deler inntrykket.

– Fylkesmannen er fratatt makt, og vi ser negative konsekvenser i konkrete saker. Det er blitt lettere for næringsinteresser å bygge ned natur, sier fagleder for natur og klima, Arnodd Håpnes.

– Solberg-regjeringen har konkludert med at andre interesser er viktigere enn natur, og vi ser ofte at naturkunnskap ikke blir hensyntatt, og at økologisk forskning og nasjonale miljømål nedprioriteres, sier han.

Han forteller at dette har gjort miljøorganisasjonenes jobb med å tale naturens sak vanskeligere. De må være selektive i hvilke saker de kan engasjere seg i.

– Det er blitt mange flere saker å ta tak i, og det er ofte tunge saker der det er overordnede grep som gjør at naturen taper. De frivillige i miljøorganisasjonene har begrenset med kapasitet til å gå inn i slike saker, sier han.

Naturvernforbundet, WWF og Sabima laget i fjor rapporten «Naturpolitisk resultatliste 2013–2017». Der konkluderte de med at Høyre og Frp hadde svekket lovverket som skulle hindre skadelige inngrep, svekket natur- og miljøforvaltningen og sett bort fra råd fra egne etater, faglige institusjoner og miljøorganisasjoner.

– Rapporten gir ikke et riktig bilde av resultatene av miljøpolitikken som gjennomføres, svarte Regjeringen og publiserte en liste over saker de har gjennomført for å ta vare på naturen.

Miljøorganisasjonene mente på sin side at Regjeringen unngikk å svare på de alvorligste sakene, og at det bare skulle mangle at Regjeringen ikke gjorde positive ting for naturen.

Hytter mot natur.

Høsten 2017 startet en debatt i lokalavisen Hallingdølen om hyttebygging vs. naturvern. Stortingsrepresentant Arne Nævra (SV) var blant dem som kritiserte planene om alpinanlegg og 2000 hytter i Turufjell i Flå. Nævra mener nasjonale hensyn til naturvern taper for pengeinteresser når kommunene skal behandle hytteplaner, og ønsker seg at fylkesmannen får et strammere grep om arealpolitikken. Nævra fikk flere kritiske innvendinger om at arealbruk og utnytting av naturressurser bør avgjøres lokalt.

Siden har tidligere høyesterettsadvokat Georg Fr. Rieber-Mohn tatt den samme debatten i Aftenpostens spalter. Han brukte hyttefeltet i Flå som eksempel på bevisst ødeleggelse av vill og urørt natur:

«De ansvarlige er først og fremst overivrige lokalpolitikere som øyner store inntekter», skrev han, og fortsatte: «Og hvem tillater at Flå og andre bygdekommuner får holde på slik? Det er rikspolitikerne som ikke setter ned foten.»

Fylkesmannen i Buskerud fremmet ikke innsigelse mot planene i Flå, og begrunnet dette med det økte lokale selvstyret. Fylkesmannen kom imidlertid med sterke frarådinger i en høringsuttalelse til kommunen.

Dosent i juridiske fag ved NMBU Fredrik Holth viste i et innlegg i Aftenposten til Riksrevisjonens to undersøkelser av bærekraftig arealplanlegging, før og etter innføringen av plan- og bygningsloven og naturmangfoldloven. Undersøkelsene oppsummerte med at Stor-tingets mål om bærekraftig arealplanlegging ikke er oppnådd.

Diskusjonen om kommunenes arealforvaltning bør nå fortsette i Stortinget, skrev Fredrik Holth, som kaller Riksrevisjonens undersøkelser for «alvorlige funn».