Fagekspertenes [varierende] innflytelse

Du har sikkert hørt det før: Regjeringen vil tillate søndagsåpne butikker – «tross faglige råd». Regjeringen vil deponere gruveavfall i Repparfjord – «tross faglige råd». Regjeringen fjerner ikke kontantstøtten – «tross faglige råd». Senterpartiet vil ha ny flyplass til Rygge – «tross faglige råd».

Eller motsatt fortegn:

Regjeringen «baserer seg på faglige råd, når den foreslår å ... » – stenge landet, lette på restriksjonene, utrede portforbud, sentralisere domstolene, rive Y-blokken eller kutte radikalt i ett budsjett og legge til sjenerøst på et annet.

Slik er de faglige rådenes makt i norsk politikk. De svever over vannene, som en god fe eller ond ånd, alt etter øyet som ser.

– En norsk politiker vil nødig gå imot faglige råd, med mindre det foreligger kryssende hensyn og ekspertsyn. Da er jo vedkommende nærmest helt ute på Trump-galeien, sier Morten Egeberg, professor emeritus i statsvitenskap ved Universitetet i Oslo. Egeberg er forfatter av flere verk om statsforvaltningen og medansvarlig for en stor spørreundersøkelse i forvaltningen som foretas hvert tiende år.

– God styring ligger nettopp i kombinasjonen av politiske hensyn og rådene fra en kunnskapsbasert forvaltning, sier Egeberg.

– Norske tilsyn, råd, verk og direktorater er ypperlige eksempler på hvordan folkestyret kan gå sammen med ekspertstyret.

Perleraden av statsmakt

Et ferskt kroneksempel på denne fusjonen er de mange korona-pressekonferansene som har hjemsøkt Norge det siste halvannet året.

– Den elegante arbeidsdelingen mellom Bent Høie, Bjørn Guldvog og Camilla Stoltenberg på rekke og rad på samme scene, er det beste bildet på den norske modellen. Det sier Gunnar Mathisen, statsviter og mangeårig kommunikasjonsrådgiver i Geelmuyden Kiese. Mathisen har jobbet i fire ulike departementer, i OECD og Europakommisjonen og er forfatter av boken «Gjennomslag – Hvordan få myndighetene i tale» om lobbyismens kunst.

Den lille perleraden synes idyllisk på utsiden, men skjuler samtidig en viss indre uenighet. Siden mediene har dekket hvert minste pip i koronatiden, er den interne uenigheten blitt tydelig nok. Den ene dagen har regjeringen åpnet kranene, selv om FHI har anbefalt det motsatte. Den neste dagen har FHI villet la fullvaksinerte slippe karantenehotell, mens justisministeren har holdt igjen.

I de dramatiske timene da Norge stengte i mars 2020, var det Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) som ville stenge skolene, ikke helseekspertisen. Men da helseekspertisen ville spore borgerne med telefonen i mai 2020 med appen «Smittestopp», var det personvernekspertisen i Datatilsynet som først sa nei.

Dette illustrerer hvor mye makt som kan ligge i ekspert-etatene. Men det er ingenting sammenlignet med vårt naboland Sverige.

– Du ville aldri sett statsepidemiolog Anders Tegnell på samme podium som den svenske statsministeren, sier Mathisen. 

Han forklarer hvordan Sverige i praksis er styrt av rundt to hundre store direktorater som har langt videre fullmakter enn de norske.

I dette får han støtte av Kjetil Skogrand i kommunikasjonsbyrået Rud Pedersen Public Affairs. Skogrand er historiker, tidligere forsker, departementsansatt og statssekretær (fra Jonas Gahr Støres tid i UD). 

– I Sverige er jo «ministerstyre» det rene skjellsord, sier Skogrand.

For selv om Skandinavia synes konstitusjonelt likt på utsiden, ble forskjellen i det svenske ekspertstyret kontra det norske og danske folkestyret tydelig under koronapandemien. Politikere stengte ned Danmark og Norge. Eksperter lot Sverige stå (relativt) åpent.

– Dette er politikkens primat (overhøyhet, red.anm.) – å overstyre ekspertene, sier Skogrand, som mener de 14 000 koronadøde i Sverige viser at «pandemi er for alvorlig til å overlate til epidemiologer alene. På samme måte som krig ikke kan overlates til generalene». 

Direktoratenes usynlige makt i norsk politikk

Ekspertisen i den norske statsmakten spenner fra spesialrådgivere i departementene til forskere i fristilte forskningsinstitutter. De langt fleste sitter i de 70 ulike direktorater og tilsyn. Denne «ytre del av den sentrale forvaltning» talte 18 300 ansatte i 2018, ifølge regjeringen.

Direktoratene er styrt av direktører som skal være uavhengige av departementet. Ideen er at direktoratene skal arbeide med fag – skjermet for politikk. I virkeligheten er skillelinjene mellom fag og politikk uklare. 

Direktoratene får jo sine marsjordrer, i form av noe som heter tildelingsbrev, fra statsrådene. De er alle en del av det som kalles den parlamentariske kjeden: Direktoratene jobber for statsrådene, som igjen utpekes av Stortinget, som igjen velges av borgerne.

Men de samme direktoratene som ligger under departementene, skal også gi råd opp til departementene, om alt fra andebestanden i Finnmark til forsvarsevnen på flyplasser.

De siste 30 årene har antall ansatte i direktoratene steget jevnt og trutt.

– Det har vært en sterkere vekst i ansatte i direktoratene enn i departementene, sier Egeberg, som har gjort opp status for staten både i 1976, 1986, 1996, 2006 og 2016. 

 – Ved siste sjekk var det over 15 000 ansatte i direktoratene sentralt og knapt 5000 i departementene. Det er klart det ligger mye makt alene i dette tallet. Og de ansatte i departementene sier de regner direktoratene som viktige når sentrale beslutninger treffes, bare forbigått av regjering, storting og departementene selv. Det er også dokumentert at råd fra direktorater generelt har konkret påvirkning på departementenes arbeid – og dermed hva som til slutt blir vedtatt og lov.

Alle ekspertene Aftenposten Innsikt har snakket med til denne saken, sier det samme: Det er mye usynlig makt i direktoratene.

– Direktoratene kommer med de første innspillene. Når Stortinget behandler en sak, er det veldig lite igjen å beslutte. Direktoratene har allerede lagt de fleste premissene, sier Mathisen, og de ansatte i direktoratene har sin hånd på rattet i samfunnsstyringen.

Han råder sine kunder som vil påvirke politikk, til å starte når saken er på direktoratsnivå. Da er det «få aktører og mange valgmuligheter». Senere, når saken er i komité på Stortinget og presse, interesseorganisasjoner, leserbrev og fakkeltog er på banen, er det blitt motsatt: «mange deltagere og lite å endre på». 

– Jeg kaller det lobbyloven, sier Mathisen.

Må gjøre direktoratets makt mer synlig

Også direktøren for klimaetaten i Oslo kommune, Heidi Sørensen, ser en politisk makt hos direk-toratene. Sørensen er tidligere leder av interesseforeningene Natur og Ungdom og Naturvernforbundet og tidligere statssekretær og stortingsrepresentant (for SV).

– Jeg synes det er viktig at det faglige arbeidet i statlige direktorater blir så transparent og tydelig for offentlig-heten som mulig. Da mener jeg ikke bare å få vite hvem i toppen som har sendt SMS til hvem, men også at de faglige anbefalingene blir gjort tilgjengelige, sier hun.

– Under koronapandemien er ofte de faglige anbefalingene blitt publisert. Dette er bra, det må vi ha mer av. Da kan man ha en opplyst debatt om avveiningene regjeringen har tatt, sier hun.

Heidi Sørensen og de andre minner likevel om at den egentlige makten til syvende og sist er og blir politisk i et demokrati.

– Selv om ingen vil trosse faglige råd, er det bare politikere som kan veie ulike råd og interesser mot hverandre, sier Morten Egeberg. 

Faglige råd er én ting. Men det er også arbeidsplasser, økonomi og rikets sikkerhet og andre hensyn å ta.

Den effektive staten

Alle regjeringer i Europa, uansett farge, har siden 1990-tallet effektivisert forvaltningen på denne måten: ved å outsource oppgaver fra departementer til fag-etater, slik at departementer kan konsentrere seg mer om politikk.

Dette inngår i en trend som heter New Public Management, hvilket også innebærer privatisering. Ideen er at ved å fristille offentlige virksomheter, blir driften av staten mer effektiv. Skeptikerne frykter det svekker demokratisk kontroll med forvaltningen, og at det fører til mindre offentlig engasjement.

I Norge har Justisdepartementet vært blant de siste i staten til å danne direktorater. Politidirektoratet kom så sent som i 2000, og Kriminalomsorgsdirektoratet (fengsler) i 2013. På samferdselsfeltet kom enheter som Postverket, Jernbaneverket og Telegrafverket allerede på 1800-tallet. Disse ble ofte bemannet av ingeniører, mens departementene var befolket av jurister og økonomer.

Satt på spissen var direktoratene altså «ingeniørenes stat». Departementene hadde ofte generalister, som jurister og økonomer, mens direktoratene hadde spesialistene – ingeniører, leger, IT-folk, agronomer, veterinærer og andre profesjoner. 

Slutt på tversoversløyfe

Skogrand innvender imidlertid at denne tradisjonelle forskjellen viskes ut, og at samfunnsvitere nå også inntar direktoratene. Dermed blir direktoratene stadig likere departementene de jobber for. Det fører også til en annen type ledere. I dag er ofte en direktoratslederjobb midten av en byråkratkarriere, mens de før var slutten av en profesjonskarriere.

Eldre lesere vil kanskje huske karakterer som helsedirektør og lege Torbjørn Mork, som røykte på TV, og politimester og politidirektør Rolf B. Wegner, kjent for sin tversoversløyfe.

– Typer som Mork og Wegner var på slutten av karrieren og hadde lite å tape, så de snakket ofte veldig direkte, sier Skogrand. 

Slike direktørtyper er utdøende. Dagens direktoratsdirektører preges av mer tilbaketrukne karakterer som Ellen Hambro (miljø), Lise Sannerud (kriminalomsorg), Ingrid Dahl Hovland (veier), Kirsti Slotsvik (jernbane) og Libe Rieber-Mohn (mangfold) – eller dagens helsedirektør Bjørn Guldvog. Årsaken til dette kan være det mange omtaler som en «forsiktighetskultur».

– Embetsverket ønsker først og fremst å unngå uro, sier Skogrand, se bare hva en liten Twitter-melding fra FHIs Preben Aavitsland («Det var den pandemien») gjorde i begynnelsen av juni.

Etterlyser «en Nakstad»

Unntak finnes. I særklasse er jurist og lege Espen Rostrup Nakstad, Helsedirektoratets relativt ferske ansikt.

– Han er ikke øverste sjef, men det føles jo ofte sånn på TV. Ethvert direktorat burde få sin Nakstad. Det har vært bra for folks oppslutning om koronareglene at ansiktsløse direktorater har en flink person som pressen kan spørre om store og små ting, sier Mathisen. Han tror Nav-direktør Hans Christian Holte er blant dem som i dag har «en Nakstad i magen». 

– Hvis Miljødirektoratet også vil ut av skyggenes dal, bør de skaffe seg en Nakstad. Det er jo klimakrise. En Klima-Nakstad burde egentlig være på TV hver kveld, mener Mathisen.

Tanken har faktisk vært tenkt på miljøsiden. I hvert fall forteller Heidi Sørensen at Klimaetaten i Oslo kommune har fått utført en liten, ekstern utredning for å sammenligne kommunikasjonen av koronakrisen med nettopp klimakrisen. Ni av ti svarte for øvrig at faginstansenes synlighet i koronakrisen sørget for at de stolte på rådene fra myndighetene.

Men det blir ikke enkelt for alle direktorater å gjenta Nakstads bragd: Tre av fire sa de heller hører på helseråd enn klimaråd.

– Det er altså stor forskjell på handlingsrommet til de forskjellige direktoratene alt etter hvor polarisert eller politisert saksfeltet er. Samtidig er behovet for faglige råd ofte større når debatten er polarisert, sier Heidi Sørensen.

Noen råd er likere enn andre

– Hvilke direktorater som har mest innflytelse, kommer an på mange ting: Makten de er gitt, oppgaven, ressurser og ledelse, kulturen i organisasjonen, folkene de har, oppmerksomheten blant politikere, medier og interesseorganisasjoner og kulturen i departementet de jobber for, sier Jan Erik Grindheim, førsteamanuensis i statsvitenskap ved Handelshøyskolen Universitetet i Sørøst-Norge og rådgiver i tankesmien Civita.

Han får støtte av Civitas leder Kristin Clemet, som selv også har vært statsråd (for Høyre). Hun mener tradisjoner, kultur og kvalitet kan være avgjørende for hvor stor innflytelse slike organer har, og har ikke inntrykk av at makten deres er helt usynlig.

– Mange lokalpolitikere og byråkrater rundt om i landet mener tvert imot at organene ofte har altfor stor makt, og de har dessuten vokst de senere år, sier Clemet.

– Min erfaring er at det fungerer godt når man har gode og avklarte samarbeidsforhold mellom departementet og underliggende etat eller organ. 

Grindheim mener det er dette Folkehelseinstituttet har fått til: – Alle ser ut til å kjenne sin posisjon og respekterer hverandre, og noen av dem er særdeles proffe i mediene. Men det har selvsagt også være interne utfordringer og konflikter i de forskjellige fagmyndighetene som har håndtert koronautfordringene, sier han.

– Det hadde likevel vært verre om disse enhetene var politisk styrt, eller at ledelsen ikke åpnet opp for meningsutveksling.

Noen saksområder er mer politiserte og får derfor mer oppmerksomhet.

– Datatilsynet, for eksempel, passer på personvernet som er viktig for hver og en av oss, sier Grindheim.

Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (tidligere Post- og teletilsynet), derimot, jobber med saksområder som er nesten fullstendig styrt av globale teknologigiganter.

Pengesekkdirektorater

Atter andre direktorater går med vilje stille i dørene, som Norad, direktoratet for bistand, som forvalter milliarder av kroner, men som sjeldent synes. Det går et skille mellom departementer og sektorer som står for inntekter, kontra «utgiftsdepartementer».

– Olje- og energidepartementet (OED) har vært et maktdepartement i over 30 år. Det har spilt førstefiolin sammen med Finansdepartementet fordi de har skaffet velferd og penger til samfunnet, sier statsviter Gunnar Mathisen, som selv har jobbet i Miljøverndepartementet. Han mener man har et «rollehjul» bestående av fem ulike «arketyper» i forvaltningen. De består av Eksperten, Monsteret, Utfordreren, Offeret og Helten.

– Miljømyndighetene var tidligere i utfordrerrollen, men har falt over i offerrollen. De roper på klimakrise, men ingen lytter, sier Mathisen.

– Da Miljødepartementet ble opprettet i 1972, brakte de et nytt felt inn i politikken. Tilsynet deres, Statens forurensnings-tilsyn (SFT), var aktivt og utfordret daværende politikk. Til slutt syntes nok departementet at både SFT og Direktoratet for naturforvaltning var litt vel markante, sier Mathisen.

I 2010 endret SFT navn til Klima- og forurensningsdirektoratet (Klif). I 2013 ble Klif slått sammen med Direktoratet for naturforvaltning og ble til Miljødirektoratet. Det nye direktoratet fikk den, ifølge Mathisen, stillere, mer departementstro SFT- og Klif-direktøren Ellen Hambro som leder, og ble flyttet til Trondheim.

– Jeg opplever ikke at vi er et direktorat som ofte eller oftere enn andre [direktorater] blir overkjørt. Vi er et faglig dyktig direktorat som blir lyttet til av omverdenen, men miljø får nok mye fokus fordi det går på tvers av alle andre områder, svarer Ellen Hambro. Hun mener grunnen til at de to direktoratene ble slått sammen, var at man ønsket å se miljøpolitikken i sammenheng.

– Et direktorats oppgave er jo nettopp å gjennomføre den til enhver tid sittende og valgte regjerings politikk. Det er grunnleggende demokratisk at de folkevalgte bestemmer politikken. Samtidig skal fagdirektorater gi den valgte regjeringen faglige råd. Vi kommer også med råd og forslag som ikke blir gjeldende politikk, men det er ikke vår oppgave å ta omkamper når rådene ikke følges, sier Hambro.

Miljøorkesteret

Statsviter Jan Erik Grindheim tror Miljødirektoratets vanskeligheter med å få gjennomslag skyldes at olje og gass er så viktige for norsk økonomi.

I spørsmålet om dumping av avfall i Repparfjord i Hammerfest er det ikke bare inntektene fra gruvene det står om, men selve kampen mellom sentrum og periferi, samt lokale arbeidsplasser på steder med få andre muligheter. Dessuten «drukner» Miljødirektoratet i andre aktører som får mer plass i mediene: Bellona, Naturvernforbundet og Zero med flere.

– Disse kan skrike høyere enn et direktorat kan. Ergo blir deres syn langt mer interessant for mediene. Det er dårlige kår for avveide argumenter fra et godt forvaltningspolitisk ståsted når andre står med ropert og sier «Kloden koker». Det er synd, for klimafeltet kunne trenge litt mer edruelighet, sier Grindheim.

Det er makt i å kjenne EU-systemet

Et annet poeng som påvirker hvor mye makt norske ekspertråd har, er hvor mange lover, norske eller EU-pålagte, som regulerer feltet. Jo flere ting som er fasttømret i lov, jo mindre kan de norske byråkratene endre på.

– Øyvind Østeruds hovedkonklusjon i Makt- og demokratiutredningen fra 2003 var at norsk politikk er rettsliggjort over tid, spesielt gjennom internasjonale menneskerettighetsregimer og EØS, sier Grindheim.

Når viktige norske interesser står på spill, har det vist seg at Norge likevel klarer å oppnå unntak, som i tilfellet EUs strenge vanndirektiv, der fiskeoppdrett er unntatt fordi norske myndig-heter argumenterer for at det ikke finnes tilstrekkelig kunnskap om næringens miljøpåvirkning. Forholdet er rapportert inn til ESA av flere norske organisasjoner.

På den annen side mener mange, blant annet Egeberg, at direktoratene har mulighet til å forme EU-reglene, kanskje mer enn noen andre deler av staten i Norge.

– Her kommer direktoratene ofte lengre enn departementene som ikke har «søsterorganisasjoner» i EU-landene, slik direktoratene har. Norske direktorater deltar nesten på lik linje med EU-landenes direktorater i EU-byråenes organer, sier Egeberg. De flyr normalt daglig inn og ut av komitémøter i Brussel, og det gir direktoratene et «informasjonsovertak», sier Egeberg.

I det europeiske legemiddelverket, EMA, kunne Norge påvirke Astra Zeneca-saken fordi den norske delegaten fra Legemiddelverket brakte kunnskap til bords fra forskningen på de 12 norske pasientene som fikk blodpropper en uke etter at vaksinen var satt.

Det er som regel land med betydelig farmasøytisk industri som er mest aktive i EMA. Norge er mer aktiv rundt institusjoner som regulerer energi, spesielt vannkraft og olje. Her har Norge en viss innflytelse. Det ble nylig tydelig da EU foreslo ikke å grønnmerke vannkraft som bærekraftig i sin nye taksonomi (definisjon av bærekraftige industrier), men likevel snudde, etter press fra blant annet Norge.

Kunsten å spørre i skogen så man får rett råd

Skogrand sier det finnes mange metoder for en statsråd som vil unngå å få ekspertråd hun ikke liker.

– For å få rett svar fra sitt direktorat, må statsråden stille spørsmålet riktig. En nennsomt utformet bestilling gir lettere det svaret man ønsker. Får man likevel ikke det ønskede svaret, kan statsråden la saken ligge noen måneder eller år, til ekspertrådet er glemt eller går ut på dato, sier han.

Man kan også omgå hele direktoratet ved å sette ned et ekspertutvalg som skriver en offentlig utredning.

Tommy Fredriksen, nestleder i LO-foreningen Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund, mener hans departement, Justisdepartementet, tok i bruk et enda mer radikalt grep i vinter.

Det gjaldt en sak om isolasjon i norske fengsler. For mye isolasjon i norske fengsler er noe Norge har fått kritikk for av FN, og som mange advokater stadig tar opp. 

– Kriminalomsorgsdirektoratet utredet saken og kom til at problemet ikke lå i lovverket. Det er et spørsmål om bemanning og ville koste rundt 200 millioner kroner, sier Fredriksen.

– Justisdepartementet var ikke fornøyd med det svaret, så det fikk Kriminalomsorgsdirektoratet til å bestille en ny evaluering – denne gang fra konsulentselskapet Oslo Economics, sier Fredriksen.

– Det er et demokratisk problem. På denne måten vil ikke departementene ha den informasjonen de trenger for å styre etaten, mener han.

– Departementet ville ha en bredere vurdering av flere tiltak for å redusere omfanget av isolasjon, også tiltak som kan gjennomføres innenfor dagens budsjettrammer, sier senior kommunikasjonsrådgiver Linda Hafstad i Justisdepartementet.

Ingen utfordring fra populisme

Det finnes også mer subtile måter å påvirke den typen svar man ønsker på. Det kan for eksempel gjøres ved å belønne forskning man vil ha, og la være å belønne forskning man vil unngå. Iblant legger et departement forskningen ut på anbudskonkurranse, og da ligger det ofte i dagen hva slags svar de ønsker å finne.

Men vil alle ha fakta? Som president var Donald Trump kjent for å følge magefølelsen i flere store, politiske spørsmål, som da han foreslo å bekjempe koronaviruset med blekemiddel (!) og ble møtt av hoderysting og parodiering.

Men han var også den første markante politiker i Vesten som stengte ned grensene etter at pandemien brøt ut. Eksperter ga råd om dette først etter en stund, og da var det blitt for sent å stoppe den første smitten – noe forsåvidt heller ikke Trump oppnådde.

Er populisme og «sunn fornuft» en utfordrer til ekspertråd?

– Ikke i Norge, tror Skogrand.

– I populismen, særlig høyrepopulismen, ligger det en kime av forakt for fagkunnskap. Det har vi sett i Trump-administrasjonen, og vi ser det i Brasil og andre steder der man viser til «sunn fornuft» når man ikke liker de kunnskapsbaserte rådene fra forvaltningen, sier han.

I Norge, derimot, har vi jo hatt regjeringer med både SV og Frp uten at de faglige rådene ble satt mindre pris på. Skogrand tror ikke det endrer seg selv om Senterpartiet skulle vinne regjeringsmakt.

Der er ikke Civitas Kristin Clemet helt enig. Hun noterer at en form for populistisk retorikk også har nådd Norge og mener vi må forvente at særlig Senterpartiet i regjering vil foreta seg noe for å følge opp det partiet har ytret av skepsis til «det de oppfatter som sentralisert makt i blant annet direktoratene».

Men hun tror ikke det blir tiltak av reell og stor betydning. Dessverre, legger hun kanskje til.

– Det er jo ikke usunt at man en gang iblant vurderer om vi har en hensiktsmessig statsforvaltning, eller om den til slutt bare lever sitt eget liv på en lite fornuftig måte, sier Clemet.

– Vi trenger ikke symbolpolitiske tiltak som skal etterlate inntrykk av at man gjør noe. Vi trenger en åpen og bred debatt om hva slags statsforvaltning vi bør ha og hva vi kan lære av andre land – uansett hvilken regjering vi får etter valget, sier hun.

– Selv om alle norske regjeringer har overkjørt fag-ekspertene iblant, har de alltid begrunnet det i overordnede hensyn. Faglige råd har, og vil alltid ha, veldig stor tillit fordi ekspertisen vår er politisk styrbar, sier Kjetil Skogrand:

– Det er det beste av to verdener, demokrati kombinert med teknokrati, men der demokratiet har det siste ord.