Utskifting. I USA kalles det «januarrengjøring» når en ny amerikansk president har vunnet valget i november og åtte tusen byråkrater i Washington må ta sin hatt og gå, selv om den store hopen av 2,6 millioner byråkrater forblir på sine poster. Tre tusen pekes ut av presidenten selv, og oversikten oppsummeres i et skrift kalt «The Plum Book» («policy and supporting positions»).

Selv om norske stortingsvalg ikke byr på en like altomfattende utskifting som januarrengjøringene gjør for amerikanerne, er det mange tegn på at Norge delvis har fått seg en versjon av «Plum Book». Den utgjøres av staben av politiske rådgivere, informasjonsrådgivere, og ikke minst statssekretærer, som må gå når en statsråd må gå, og ved det forrige regjeringsskiftet var tallet over 80 mennesker.

Selv eks-statsminister Kåre Willoch har notert seg likheten og uttalt at Norge er «på vei mot en amerikanisert byråkratisering der man har en hærskare med statssekretærer». For det er særlig statssekretærgruppen som har vokst de siste tiårene. Der Willochs egen regjering i 1981 hadde 19 statssekretærer på 17 statsråder, har hans partikollega Erna Solbergs regjering i dag hele 43 statssekretærer på sine 18 statsråder.

Der Willochs egen regjering i 1981 hadde 19 statssekretærer på 17 statsråder, har hans partikollega Erna Solbergs regjering i dag hele 43 statssekretærer på sine 18 statsråder.

Viseministre. «Statssekretærene er i praksis blitt viseministre, selv om de ikke har den rollen formelt. De hentes som regel inn for å utfylle statsråden på felt der han eller hun mener seg svak og ønsker å styrkes, enten det er fag eller politikk», sier den frittstående politiske kommentatoren Aslak Bonde.

«Samferdselsminister Ketil Solvik-Olsen har for eksempel i Bård Hoksrud ønsket å hente inn noen med politisk tyngde», sier kommentatoren.

Tilsvarende har ofte helseministre med seg leger, sykepleiere og andre med helsefaglig bakgrunn på teamet, mens justisministre har jurister og fiskeriministre har folk fra fiskeriene. Forslagene til statssekretærer legges som regel opp samtidig som en regjeringskabal legges, og det er ofte uklart om det er partiene eller statsrådene selv som får siste ord når det gjelder utvelgelsen av hvem de skal være.

Aslak Bonde mener striden som oppsto da olje- og energiminister Ola Borten Moe fikk beskjed av sin partileder om å bytte ut en rådgiver, men nektet, viser hvor sentrale statssekretærer kan være for en minister.

«Borten Moes strid var riktignok ikke en statssekretær, men det handler likevel om rollene til selve rådgiverapparatet. Rådgiverapparatet til de heltidsansatte rikspolitikerne er blitt en ny politisk elite», mener Bonde. 

Vandrende skuffelser. Bonde ser veksten i antall statssekretærer som et produkt av at politikken blir mer komplisert over tid, både fordi statsrådene skal rå over et stadig voksende embetsverk, men også fordi det er et krav om at statsråder skal «stille opp på alt, holde åpningstaler og pleie alle slags særinteresser».

«Når statsråden i siste liten likevel ikke kan, sendes ofte statssekretæren i stedet som et ’plaster på såret’, og derfor omtaler mange statssekretærer seg spøkefullt med at de er ’vandrende skuffelser’», sier kommentatoren.

Kristoffer Koltveit er postdok i statsvitenskap ved Universitetet i Oslo og har forsket på statssekretærenes rolle i statsapparatet. Han minner om at selv om antallet statssekretærer er doblet på 30 år, har embetsverket samtidig økt enda mer.

«Selv om det før var i snitt én statssekretær pr. statsråd og det nå er over to, så var det på 1970-tallet rundt to statssekretærer pr. hundre ansatte i departementene mens det nå bare er én pr. hundre», sier Kolltveit.

Avanserte veskebærere. Statssekretærstillingen ble første gang opprettet i 1947.

«Stillingene ble opprettet for å avlaste ministrene, men det varierer litt fra departement til departement hva jobben egentlig innebærer. Den kan være alt fra en avansert veskebærer til personer med eget ansvar for en del av departementet, der avgjørelser ikke trenger å gå innom ministeren», sier Kolltveit. I slike tilfeller styrer altså statssekretærene de facto deler av beslutningsprosessene.

Hva de skal avlaste ministeren med, er opp til ministeren selv å bestemme, sier Kolltveit, som for eksempel kontakt med partiet, mediehåndtering, taler og kontakt med partiets stortingsgruppe. Ofte deler statsrådene sine statssekretærer inn etter sektorer i departementet, der statssekretærene opererer på en slags «blankofullmakt» fra ministeren.

Likevel er det til syvende og sist bare statsråden som står konstitusjonelt ansvarlig overfor Stortinget, og det er dette statsvitenskapsprofessor ved Universitetet i Bergen Frank Aarebrot har kalt et «konstitusjonelt tomrom for statssekretærrollen»: Mye politisk makt, men ikke politisk ansvar.

Statssekretærene selv kan ikke møte i Stortinget på ministerens vegne, de kan ikke møte i statsråd, og det har heller ikke vært vanlig at de møter på regjeringskonferansene. De kan heller ikke opptre som «vikarer» hvis statsråden mangler. Fraværende statsråder erstattes som kjent i stedet av annen statsråd, en settestatsråd.

«Tross begrensningen, og selv om rollen varierer fra person til person og departement til departement, er det hevet over enhver tvil at statssekretærene har innflytelse og makt i sine posisjoner», sier Kolltveit.

Tungvektere. Enkelte statssekretærer regnes imidlertid som mer innflytelsesrike enn andre. SVs statssekretær i Miljøverndepartementet under de rødgrønne, Heidi Sørensen, ble på et punkt trukket frem i mediene som «den egentlige miljøvernministeren».

Jens Stoltenberg utstyrte den forsvarspolitisk heller uerfarne Anne-Grete Strøm-Erichsen med tungvekteren Espen Barth Eide i 2005 da hun ble forsvarsminister. Eide var statssekretær i Utenriksdepartementet 2000–2001, i Forsvarsdepartementet 2005–2010 og i Utenriksdepartementet 2010–2011, før han endte opp som både forsvars- og utenriksminister selv.

Venstres justisminister Odd Einar Dørum ble forsterket av den erfarne førstestatsadvokaten Jørn Holme, som siden ble sjef for PST. «Professor-statsråden» Victor D. Norman i Bondevik-regjeringen ble forsterket av den nåværende general-sekretær i Høyre, Lars A. Ryssdal.

Mange statsrådskygger viser seg siden å ikke bare leve i skyggene. Blant Norges mange tidligere statssekretærer finner vi for eksempel tidligere Statoil-sjef og Telenor-styreleder Harald Norvik, Statoils «grunnlegger» Arve Johnsen, tidligere Norges Bank-topp Torstein Moland, tidligere leder i Bankforeningen Trond Reinertsen, Hydro-direktør Arvid Moss, Kongsberg-direktør Even Aas, Liv Monica Stubholt i Aker, Norsk Industris Stein Lier-Hansen og tidligere NHO-sjef og NRK-sjef John G. Bernander.

Ekstra høyt utdannet. Som gruppe er ikke statssekretærene homogene, ikke minst fordi det tas hensyn til kjønn, geografi og andre faktorer når de settes sammen. De har likevel til felles en relativt høy utdanning – ofte høyere enn statsrådene.

Statssekretærene har til felles en relativt høy utdanning – ofte høyere enn statsrådene.

I helsedepartementet har helseminister Bent Høie, som selv har et års jusstudier og to år hotellfag som utdanning, blitt forsterket av blant annet Lisbeth Normann, sykepleier med hovedfag i sykepleievitenskap og ledelse, og psykiater Astrid Nøklebye Heiberg.

Høy utdanning kjennetegner også Miljøverndepartementets Lars Andreas Lunde som er både samfunnsøkonom og sivilingeniør, samt Kunnskapsdepartementets Bjørn Haugstad, en tidligere forsker som har en doktorgrad i filosofi fra Oxford på toppen av en sivilingeniørutdanning. Det gjelder også UDs Ingvild Næss Stub som har en dobbel mastergrad i statsvitenskap og EU policy-making – hvorav sistnevnte fra London School of Economics. Også Columbia og Cambridge er å finne på noen av Solberg-statssekretærenes CV-er.

Eks-rådgivere. De fleste statssekretærene er gjerne mellom 30 og 45 år, og de kommer til oppgaven både fra jobber innenfor og utenfor politikken.

«De er ofte folk med en form for partikarrièrer, for eksempel politiske rådgivere i Stortinget som avanserer til statssekretærer», sier tidligere statsråd Kristin Clemet, som i dag er leder av tenketanken Civita.

Beskrivelsen passer blant annet på Jon Georg Dale i Samferdselsdepartementet, Vidar Brein-Karlsen i Justisdepartementet, Ole Berget i Finansdepartementet, Thor Kleppen Sættem i Arbeidsdepartementet, Fredrik Färber ved Statsministerens kontor og Maria Hoff Aanes i Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, som alle er tidligere partirådgivere. Maria Hoff Aanes er forøvrig gift med en annen statssekretær, Sigbjørn Aanes ved SMK, og Vidar Brein-Karlsen er gift med statssekretær i Helsedepartementet Cecilie Brein-Karlsen.

Yrker i det sivile liv. Clemet sier statssekretærer også rekrutteres blant folk som har hatt verv i partiene, men som har en sivil karrière fremfor en partikarrière. Det gjelder blant annet finansmannen Jon Gunnar Pedersen, som arbeidet i Orkla Finans fra 1994 til 2002 og som partner i Arctic Securities fra 2007 før han i fjor ble hentet til Finansdepartementet, og hans kollega Paal Bjørnestad som har hatt en karrière som diplomat. Hos SMK kommer sikkerhetspolitisk ekspert og uavhengig forsker Laila Bokhari inn fra en «sidelinje». I Jan Tore Sanners kommunal- og moderniseringsdepartement er Paul André Chaffey hentet inn fra NHO-foreningen Abelia, mens Anders Bals kom fra jobben som personalsjef på Samisk høyskole og har bakgrunn som reindriftsagronom.

«Vi er flere som ikke har en direkte politisk bakgrunn», sa Bals i forbindelse med utnevnelsen.

Chaffey har forøvrig selv sittet på Stortinget i to perioder på 1990-tallet – men da for SV i stedet for Høyre.

Kryssende statssekretærer. Ikke sjelden har statssekretærene rett og slett en bakgrunn kombinert av parti- og yrkeskarrière. Tore Vamraak, for eksempel, kommer til statssekretærposten fra jobben som porteføljeforvalter ved Norges Bank Investment Management, men har bakgrunn som finanspolitisk rådgiver for Høyres stortingsgruppe i tre år. John-Ragnar Kvam Aarset i Samferdselsdepartementet kom til jobben etter en karrière som spesialrådgiver i Gambit Hill+Knowlton AS 2008–2012 og daglig leder i Forum Nye Bergensbanen, men var før dette informasjonsrådgiver for Høyres stortingsgruppe, politisk rådgiver for Erna Solberg i Kommunal- og regionaldepartementet og hennes pressekontakt i Stortinget.

Kvam Aarset avlaster imidlertid en statsråd som er fra Fremskrittspartiet, og er dermed et eksempel på en såkalt «kryssende» eller «skyggende» statssekretær: en person som er fra et annet parti i regjeringskoalisjonen enn det statsråden er.

Slike kryssende statssekretærer har vært vanlig i de store og tunge departementene Finans og UD, men under Solberg-regjeringen er ordningen nå tatt i bruk både i Kommunal- og Fornyelse-, Helse-, Samferdsel- og Arbeidsdepartementet. Faktisk er hver femte statssekretær nå kryssende, ifølge Kolltveit.

«Tanken med denne krysningen er å sørge for koordinering innad i koalisjonene», sier han.

«Statssekretærene er generelt tiltenkt mye av koordineringsarbeidet, ikke minst gjennom såkalte statssekretærutvalg for ulike temaer.» Tidligere fantes det faste statssekretærutvalg, men nå lages de ifølge Kolltveit heller ad hoc, pr. tema eller pr. reform. Også Bonde legger vekt på denne funksjonen av «viseministrenes» inntog.

«Statssekretærene er viktig for å løse et av de store problemene i norsk forvaltning, nemlig silo-organiseringen, de vanntette skottene mellom ulike fagfelt», sier han. Om de lykkes, er en annen sak. Ifølge Bonde avhenger det ikke minst av hvor sterkt embetsverket er.

Jens Chr. Hauge var første statssekretær.

Statssekretærene ble opprettet i mangel av departementsråder. Historisk har rollen vekslet mellom å tilhøre politikerne og embetsverket selv.

Moderniseringsprosess. Professor og statsviter ved Universitetet i Oslo, Ole Trond Berg, er tidligere redaktør for to papirutgaver av Store Norske Leksikon, og har blant annet skrevet leksikonets tekst om «statssekretær».

«Statssekretærrollen vokste gradvis frem fra 1947. Det hang sammen med Einar Gerhardsens og Arbeiderpartiets ønske om en mer gjennomgripende samfunnsmodernisering», forteller Berg.

Selv om statssekretærordningen først ble innført i 1947, er det mange som regner Jens Chr. Hauges nære kobling med Gerhardsen-regjeringen allerede fra 1945 som en slags forløper for statssekretærstillingen.

«Gerhardsen trengte en handlekraftig stab av hjelpere og opprettet derfor statssekretærene i 1947 for å bistå statsrådene med å utvikle ny politikk og samordne virksomheten innad i departementene. Med et økende antall avdelinger innad i departementene ble det behov for samordning, og den rollen skulle altså statssekretæren fylle», sier han.

Departementsrådene. Ifølge Berg klarte ikke de første statssekretærene å fylle samordningsrollen godt fordi de ikke kunne forvaltning godt nok.

«Da Gerhardsen kom tilbake som statsminister i 1955, opprettet han derfor heller embetet som departementsråd som skulle ha spesielt ansvar for samordningen. Men da oppsto et uklart kompetanseforhold mellom departementsråd og statssekretær», sier professoren.

«Gjennombruddet for rollen kan man si kom i 1965, da den borgerlige Borten-regjeringen utnevnte statssekretærer i alle departementer enda de borgerlige partier hadde gått imot etableringen av rollen i 1947. Stortinget konfirmerte i praksis den ordning som hadde utviklet seg, og som hadde gjort statssekretæren til en de facto nummer to i departementet, under statsråden og overordnet departementsråden. Dette ble formelt bestemt i 1981 av regjeringen Brundtland.»

Repolitisering. Den nye loven sa at «statssekretæren er direkte underlagt departementssjefen», mens «departementsråd er departementets høyeste faste embetsmann».

«I praksis varierte det imidlertid fra departement til departement selv om statssekretærens rolle helt generelt ble mer dominerende. Utover i 90-årene begynte det så å komme flere statssekretærer i hvert departement og på Statsministerens kontor samtidig som det bare var én departementsråd», sier Berg.

«Statssekretærene begynte slik å spesialisere seg, men fikk også mer av den politiske rollen de har i dag.»