Ulike inndelinger i ulike etater. Politiet, Bufetat, Kriminalomsorgen, Mattilsynet, UDI, NVE. Dette er bare noen av alle de statlige etatene med oppgaver på et regionalt nivå.

Opprinnelig var tanken at de statlige etatsregionene skulle følge fylkesinndelingen, men gjennom stadig nye reformer og omorganiseringer har de tegnet kartet på nytt og på nytt. De fleste har valgt å tegne helt egne grenser.

En gjennomgang gjort av NIVI Analyse i 2016, viste at 38 statlige etater hadde 36 ulike regionssammensetninger, 293 regionale kontor og mer enn 1400 lokale kontor. Siden da er det gjennomført flere reformer, og det er nye reformer på gang, men daglig leder Geir Vinsand i NIVI Analyse mener bildet stadig er like fragmentert.

– Den regionale kontorstrukturen er under endring, men det totale bildet er mer polarisert og tilnærmet like fragmentert som det alltid har vært. Det blir større forskjeller mellom kommunene, fylkene og mellom statens regionale ledd. Strukturreformene er politisk styrt, og politikerne hører ikke på råd fra fagfolkene, sier han.

NIVI Analyse har gjort flere undersøkelser av hvordan statlige etater fungerer på regionsnivå. Rapportene har vært bakgrunn for begreper som «geografisk lappeteppe» og «en administrativ salat». I en rapport fra 2015 konkluderte NIVI med at dette er krevende for både fylkeskommuner og kommuner, og hemmer statens samordning med kommunesektoren.

– Et demokratiproblem. – Det blir kort sagt kaos og mangel på folkevalgt styring når staten er så fragmentert. Det er et effektivitetsproblem og et demokratiproblem når kommuner, fylkeskommuner og fylkesmenn må forholde seg til et virvar av statlige myndigheter som delvis overlapper hverandre, sier professor i statsvitenskap Harald Baldersheim ved Universitetet i Oslo. Han er ekspert på lokaldemokrati og har blant annet vært instituttleder ved Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR). Han mener virvaret er et resultat av politisk svikt.

– Ingen regjering har tatt seriøst tak i dette, sier han.

– Staten lar de ulike etatene holde på med sitt. Hver enkelt sektor har sin utredning og vurdering på egne premisser, sett fra et overordnet nasjonalt perspektiv. For fylkeskommunen vil det se helt annerledes ut, for eksempel når de skal få samferdselsoppgavene til å henge sammen med den regionale næringsutviklingen, sier Baldersheim.

Ser ikke reformene i sammenheng. Det skal de likevel ha, politikerne, det har ikke manglet på forsøk. Både tidligere regjeringer og ikke minst Solberg-regjeringen har satt i gang en rekke reformer for å endre på regionsstrukturen. Siden NIVIrapporten fra 2015 har blant annet politiet, Nav og fylkesmennene fått ny struktur.

To av tre stemmeberettigede hadde nye fylkesgrenser å forholde seg til i årets valg. Problemet er at de nye grensene fortsatt ikke sammenfaller. For storfylket Vikens del har både politiet, Nav, fylkesmannen og fylkeskommunen fått ulik inndeling.

– Alle reformene blir ikke sett i sammenheng. Det fører til store samhandlingsproblemer, sier statsviter Per Lægreid.

Lægreid er professor ved Institutt for administrasjon og organisasjonsvitenskap ved Universitetet i Bergen og forsker I ved Rokkansenteret. Han har forsket på offentlig forvaltning og administrative reformer. Han snakker om en «siloeffekt».

– Hver sektor lager sin egen regionstruktur, vertikalt fra overordnet departement. Det hindrer samordning med andre sektorer, sier han.

– Reformene overselges. Etatene har ulike oppgaver, og ulike faglige begrunnelser for hvor det er fornuftig å tegne regionsgrensene. Men samfunnet fungerer ikke slik at ulike sektorer kan styre med sitt uten å forholde seg til andre fagfelt, mener Lægreid.

– Organiseringen bidrar til at en blir mer opptatt av samhandling internt i sitt departementsområde, enn på tvers av flere områder. Det er vel og bra så lenge problemene holder seg til departementsstrukturene, men for å løse store, gjenstridige problemer innen klima og miljøvern, fattigdomsbekjempelse, kriminalitet og innvandring trengs det samhandling på tvers av departementsområdene. Det er systemet lite rigget for å håndtere, sier han.

Denne siloeffekten er ikke noe nytt fenomen for Norge, og Lægreid tror ikke det kan løses på én stortingsperiode.

– Folk er stort sett skeptiske til reformer og endring. Derfor overselges reformene ofte av politikerne. Når de ikke klarer å leve opp til de oppskrytte forventningene, blir folk skuffet. Det så vi resultatet av i valget, sier han.

Han mener at reformene ofte blir satt i gang på svakt kunnskapsgrunnlag.

– Solberg-regjeringens reformvisjon gir inntrykk av at «big is beautiful», alt blir bedre når det blir større. Hvor sikkert er det? Hvis kunnskapsgrunnlaget er tynt, bør en heller prøve seg frem, gjøre gradvise endringer og lære underveis, sier han.

Svekker beredskapen. Daglig leder Geir Vinsand i NIVI Analyse tar til orde for å reversere hele regionreformen, i hvert fall for Viken.

– Dette er dårlig reformpolitisk håndverk, de må bare gjøre det om igjen, sier han, og utdyper:

– Resultatet er en merkelig, fragmentert situasjon, spesielt for Viken. Fylkesmannen i Oslo og Viken skal forholde seg til 52 kommuner og fire politisjefer. Fylkesberedskapsrådet i Viken vil bestå av over 60 personer. De må leie et helt hotell for å komme sammen. Jeg kan ikke skjønne at det er et operativt organ, sier han.

Vinsand trekker det frem som spesielt kritikkverdig at politidistriktene ikke sammenfaller med fylkesmannens grenser. Fylkesmannen i Oslo og Vikens område inkluderer politidistriktene Øst, Oslo, Sør-Øst og deler av Innlandet. 

– Jeg mener, med støtte i intervjuer vi har gjort med beredskapspersonell, at fragmenteringen på det sentrale Østlandet er kritisk. Den svekker evnen til forebyggende beredskapsarbeid, og kan også svekke krisehåndteringen. I teorien kan man klare å kommunisere på tvers av administrative grenser, men 22. juli så vi at alt brøt sammen, politiet klarte ikke å kommunisere på tvers av politidistrikter, poengterer Vinsand. 

Samhandlingen kan likevel fungere. Også Difi (Direktoratet for forvaltning og IKT) har konkludert med at det er viktig med felles grenser for etatene som jobber med forebyggende beredskapsarbeid.

– Arbeidet vil gå lettere og smidigere om både politi, fylkesmann og sivilforsvar ser det samme utfordringsbildet, om de kjenner hverandre godt og har felles øvelser. Det er særlig i nye Viken dette vil sprike, der mange av etatene har grenser som går på tvers, sier seniorrådgiver Trond Kråkenes i Difi.

Viken skal samarbeide med 25 ulike statlige etater, men i praksis blir antallet over 50 på grunn av at etatenes ulike regionsgrenser ikke samsvarer med Vikens.

På mange felt er det ikke nødvendigvis den geografiske strukturen som avgjør hvordan samhandlingen mellom etatene fungerer, konkluderte Difi da de i 2018 på oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet undersøkte om staten bør samordne noen av etatenes grenser. De analyserte 22 etater med oppgaver på regionalt nivå. Deretter så de nærmere på 11 etater som har mye samhandling med fylkeskommunen og fylkesmannen. 

– Hvordan etatene er styrt, tilknytningsform til departementene og hvilke arenaer som finnes for samhandling på regionalt nivå har særlig stor betydning, sier rådgiver i Difi Anniken Grønli Foss.

Samtidig kan sammenfallende inndeling også ha betydning for felles prosesser, og Difi anbefaler blant annet at NVE, Husbanken og Innovasjon Norge tilpasser sine regionsgrenser til de nye fylkene. Innovasjon Norge har allerede tilpasset sine grenser, men har valgt å ha Oslo og Viken i en felles region.

– Vi anbefaler at alle etater etterstreber å ha regioner som ikke krysser fylkesgrensene. Men en full opprydding i etatene vil ikke være samfunnsøkonomisk lønnsomt, siden de har ulike oppgaver og ikke nødvendigvis har så mye med hverandre å gjøre, sier Anniken Grønli Foss.

«Et noe kaotisk puslespill».

Norge er delt inn i 18 vannregioner for forvaltning av vann og vassdrag. Ingen av vannregionene har grenser som følger fylkesgrensene.

Følger nedbørsfeltene. – Dette kan oppleves som et noe kaotisk puslespill, sier Tanja Espeland Øverland. Hun er koordinator for vannregion Agder, som består av Aust-Agder og Vest-Agder, en del av Telemark og litt av Rogaland. Vannregionen er delt inn i syv vannområder, som inkluderer flere kommuner.

En vannregion er en administrativ inndeling for forvaltning av vann og vassdrag. Inndelingen i vannområder og vannregioner har en logisk bakgrunn, da de følger de naturgitte nedbørsfeltene. Norge er inndelt i totalt 18 vannregioner. 11 vannregionmyndigheter koordinerer arbeidet i de 18 vannregionene.

– Skulle de fulgt fylkesgrensene, hadde vi ikke fått en helhetlig forvaltning av vannet, sier Øverland.

Heller ikke kommunegrensene samsvarer med nedbørsfeltene. Noen kommuner har vann som drenerer i ulike retninger og til ulike vannområder, og må dermed delta i arbeidet i flere vannområder. 

«Ressursmessig utfordring». – Koordineringen er en utfordring. Vi trekker nye grenser og skaper nye arenaer for samarbeid. Det kan være en ressursmessig utfordring for dem som får mange arenaer å forholde seg til, sier Øverland.

Hun har blant annet ansvar for å koordinere, forankre og følge opp den regionale planen for vannforvaltning i Vannregion Agder og sikre at alle berørte parter får bidra til vannforvaltningen i området.

Foruten kommuner, fylkeskommuner og fylkesmenn, er en rekke statlige organer representert i vannregionutvalget og skal komme med innspill til forvaltningen:

Statens vegvesen, Fiskeridirektoratet, Kystverket, Mattilsynet, NVE, Miljødirektoratet, Direktoratet for mineralforvaltning, Norges geologiske undersøkelse og Bane Nor eller Jernbanedirektoratet.

«Noe går tapt på veien». – Det er krevende å finne de rette kanalene for informasjonsflyt. Vi må nok innse at noe går tapt på veien. Vi ser også at det er ressursknapphet i alle ledd, sier Øverland. Et resultat av dét er blant annet at datagrunnlaget i arbeidsverktøyet Vann-Nett er mangelfullt. Planprogrammet for vannregion Agder var nylig på høring. Ett av innspillene var at kunnskapsgrunnlaget må oppdateres.

– Vi planlegger nå å jobbe mer aktivt med å skaffe ressurser til å få på plass et bedre system for dette, sier Øverland.

I høringsrunden har det også kommet innspill om at arbeidet må forenkles, og at det må synliggjøres hvem som har ansvar for hva. Øverland poengterer at det er viktig at alle tar ansvar for sitt område.

– Alle aktørene påvirker vannet. Skal vi nå miljømålene, må de snakke sammen. Vi får ikke full effekt om det bare er enkelte som bidrar, sier hun.