Belgias hovedstad, Brussel, er blitt et sentrum for internasjonalt og europeisk samarbeid. Her finner vi hovedkvarterene for Nato og EU, noe de fleste kjenner godt til. Litt mindre kjent er det nok at byen også er sete for et annet samarbeidsorgan, med røtter som går enda lenger tilbake i tid.

I et ganske ordinært, flatt kontorbygg jobber rundt femti ansatte i generalsekretariatet for Benelux-unionen. Den ledes av et ministerråd, et parlament og generalsekretær Frans Weekers.

Nederlandske Weekers fremstår som genuint opptatt av å bevise at Benelux-unionen fremdeles er en relevant aktør, som kan bidra til å løse aktuelle samfunnsutfordringer. Og det ser det ut til å være behov for. Innbyggerne i de tre landene ser nemlig ikke ut til å bry seg noe særlig om Benelux-samarbeidet. Ifølge kilder i nederlandsk presse er det til og med offentlige tjenestemenn i regjeringen som ikke er klar over at Benelux-unionen fremdeles eksisterer.

Forløperen til EU

Hvis du googler historien om EU, får du sannsynligvis vite at prosessen med det europeiske samarbeidet startet med den europeiske kull- og stålunionen på begynnelsen av 1950-tallet. Men det begynte egentlig enda tidligere, forklarer Alexander Verdoes, nederlender og PhD-kandidat i sammenlignende politikk ved Universitetet i Bergen.

– Ideen om et samarbeid mellom Belgia, Nederland og Luxembourg går langt tilbake. Allerede i 1921 etablerte Belgia og Luxembourg en økonomisk union, for å bygge ned toll- og handelsgrensene og legge til rette for en felles politikk på handel og finans. De forsøkte også å få med seg Nederland i samarbeidet, men på denne tiden var Nederland en kolonimakt, og hadde helt andre prioriteringer, forklarer Verdoes.

Så kom andre verdenskrig, og alle de tre Benelux-landene ble hardt rammet av store og krigslystne naboer. Etter mange år under tysk okkupasjon var også Nederland blitt mer interessert i et tettere samarbeid. Alle landene hadde behov for å legge til rette for økt handel, og de signerte derfor en avtale om en ny tollunion allerede i 1944, mens regjeringene fremdeles var i eksil i London.

– Dette var det første europeiske samarbeidet som la til rette for fri bevegelse av folk, varer og kapital, noe som var veldig unikt på denne tiden. Og handelen mellom de tre landene økte betydelig etter at avtalen ble inngått, så det ble en vellykket allianse, sier Verdoes.

Det europeiske samarbeidsprosjektet vokste videre, og Benelux-landene var sentrale pådrivere. Den europeiske kull- og stålunionen ble etablert av Belgia, Nederland, Luxembourg, Frankrike og Vest-Tyskland i 1951. Og seks år etter så det europeiske økonomiske fellesskap (EEC), som senere ble til EU, dagens lys.

Nå som det europeiske samarbeidet var blitt utvidet, kunne det kanskje vært naturlig å sette punktum for prosjektet med Benelux-unionen. I stedet skjedde det motsatte.

Året etter at EEC var et faktum, bestemte nemlig de tre landene seg for å utvide sitt lille regionale fellesskap innenfor økonomi, og signerte i 1958 en avtale der de forpliktet seg til å samarbeide de neste 50 årene. Og slik ble det.

EUs testlaboratorium

Neste gang du spaserer rett forbi passkontrollen på reise i Europa, kan du sende en takk til Benelux-unionen. Schengen-samarbeidet bygger nemlig på erfaringer fra Belgia, Nederland og Luxembourg som innførte reisefrihet mellom landene allerede i 1960. I 1985 sluttet Frankrike og Tyskland seg til, og Schengen-avtalen var et faktum. I dag inkluderer den 27 land.

– Hvis noe fungerer i Benelux, kan det også benyttes på EU-nivå, skriver generalsekretær Frans Weekers i en e-post. Han fremhever Benelux-unionens unike muligheter til å utforske nye løsninger for europeisk integrasjon, som deretter kan komme hele den europeiske unionen til gode.

Denne rollen som testlaboratorium har fungert godt for de tre landene. De har blant annet lykkes med å skape en høy grad av mobilitet i arbeidsmarkedet, der innbyggerne kan bo i ett land og jobbe i et annet. Automatisk anerkjennelse av høyere utdanning på tvers av landene er på plass, og denne er også blitt utvidet til de baltiske statene. Også innenfor digital utveksling av helseopplysninger over grensene er Benelux-landene langt fremme.

Økt innflytelse i EU

Det er nettopp i rollen som Europas testlaboratorium, at Benelux-unionen kan ha innflytelse, mener Lise Rye. Hun er professor i europeisk samtidshistorie ved NTNU og synes det er interessant å se at landene fremdeles opprettholder dette samarbeidet, til tross for at de fleste av oppgavene i dag håndteres av EU-samarbeidet.

– Det meste som Benelux-unionen holder på med, kunne vært håndtert enten i EU eller på et nasjonalt plan. Så det faktum at unionen fremdeles eksisterer, tyder på at de fortsatt ser seg tjent med det. Det er selvsagt økonomisk gunstig å dele på kostnadene på en del områder, som politivesen, helsevesen og brannvesen. Det kan gi innbyggerne raskere og bedre hjelp. I tillegg gir det en større tyngde i et europeisk perspektiv når landene står sammen, påpeker Rye.

– Samarbeidet gir dem økt kraft innenfor EU. De er relativt små land, og det kan være gunstig å alliere seg med andre som ønsker det samme. I rollen som testlaboratorium får de muligheten til å gå foran og sette dagsorden. Det bidrar til å styre utviklingen i den retningen de selv ønsker. Slik kan de holde seg relevante også utover sitt eget område, mener Rye.

Utspilt sin rolle?

Da Benelux-avtalen fra 1958 nærmet seg slutten på 2000-tallet, måtte politikerne i de tre landene ta stilling til veien videre for det regionale samarbeidet. Skulle de opprettholde den lange tradisjonen, eller sette en strek en gang for alle? Hadde unionen egentlig noen funksjon?

Enkelte politikere tok til orde for å legge ned unionen, men viljen til å fortsette samarbeidet var fremdeles til stede. En ny Benelux-avtale ble dermed signert av de tre landene i 2008. Da EUs Lisboa-traktat trådte i kraft året etter, kunne de som leste den nøye, legge merke til et spesielt punkt. Her blir det nemlig spesifisert at Belgia, Nederland og Luxembourg har rett til å gå lenger enn andre land for å utvikle samarbeid innenfor deres regionale union. Det kan sees som en bekreftelse på den rollen som landene ønsker å spille internt i det større samarbeidet.

– Den felles erklæringen for Benelux vekker oppmerksomhet og interesse innenfor EU og plasserer de tre nasjonene som pionérer for europeisk integrasjon, sier Weekers.

Alexander Verdoes fra Universitetet i Bergen er ikke like sikker på at regionen har den samme gjennomslagskraften som foregangsregion som den hadde tidligere.

– Samarbeidet mellom Benelux-landene var langt viktigere tidligere enn det er i dag, sier han.

Verdoes føler seg likevel trygg på at samarbeidet kommer til å fortsette. For det er fremdeles en fordel for de tre landene å stå sammen. EU har vokst seg stort siden den spede starten på 1900-tallet.

Tidvis er det utfordrende å finne løsninger som alle de 27 medlemslandene kan akseptere. For tre små land med mange felles interesser, er situasjonen en annen.

Så sent som i oktober 2023 inngikk Benelux-landene en avtale om politisamarbeid på tvers av landegrensene.

Med felles politiaksjoner og veikontroller skal samarbeidet gi økt trygghet og sikkerhet for innbyggerne. Å øke samarbeidet kan også gjøre det lettere å håndtere grenseoverskridende trusler som cyberkriminalitet og terrorisme.

Dette antas å være utfordringer som bare vil øke i omfang fremover.